Sentencia 85/1986, de 25 de junio

RA 639/85

BOE 174, de 22 de julio

I. Antecedentes

1. Mediante escrito registrado en el Tribunal con fecha de 6 de julio, don Gonzalo- Reyes Martín Palacín, Procurador de los Tribunales de Madrid, interpuso recurso de amparo en nombre de sus poderdantes, don Miguel Galindo García, don Arturo Paniza Galinda, doña Alejandra Conte Cazcarro y don Juan Pereira Atance, contra la Resolución de 17 de octubre de 1980, de la Dirección General de Política Interior del Ministerio del Interior.

2. La demanda de amparo se basa en los hechos siguientes:

a) El 8 de abril de 1980, los hoy demandantes, otorgaron ante Notario escritura de protocolización de los Estatutos del Partido Comunista de Aragón (PCA), presentando el siguiente día 9 esta escritura en el Registro de Partidos Políticos del Ministerio del Interior, en el que quedó registrada con el núm. 1.763.

b) El 30 de abril del mismo año y a los efectos previstos en el art. 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo, se concedió por la Administración un plazo de quince días al Secretario General del Partido Comunista de España para formular alegaciones en orden a la definitiva inscripción del Partido Comunista de Aragón y a la vista de lo dispuesto en el art. 3.2 b) de la Ley 21/1976, de 14 de junio (de acuerdo con el cual, la denominación del partido «no podrá coincidir o inducir a confusión con la de otras asociaciones ya constituidas»). Por escrito de 9 de mayo, los hoy recurrentes manifestaron su protesta ante el aplazamiento así dispuesto por la Administración de la inscripción instada. El 13 de mayo, formuló alegaciones el Partido Comunista de España, oponiéndose a la inscripción. El 21 de mayo expusieron las suyas, sosteniendo su derecho, los promotores del Partido Comunista de Aragón.

c) Con fecha 23 de junio, se comunicó a los demandantes, por la Administración, la existencia en la documentación presentada de unos «defectos formales» de necesaria subsanación, conforme a lo previsto en los art. 71 y 99 de la Ley de Procedimiento Administrativo. En esta comunicación no se había hecho referencia alguna a la cuestión suscitada respecto de la denominación del partido. Aquellos defectos fueron subsanados por los interesados el 9 de julio.

d) Con fecha 11 de octubre de 1980, notificada el día 20, se emitió resolución por la Dirección General de Política Interior en la que se hacía saber a los promotores del Partido Comunista de Aragón la «imposibilidad de practicar, con dicha denominación, la inscripción que se solicita, en razón a que ello engendraría confusión en los electores, por existir ya en la región un Partido Comunista de Aragón, circunscripción territorial del Partido Comunista de España, el cual, en el momento procedimental oportuno (trámite de audiencia), se opuso a la inscripción del partido que ustedes tratan de constituir», todo ello con fundamento en lo dispuesto en la letra b) del núm. 2 del artículo 3 de la Ley 21/1976, de 14 de junio, de asociaciones políticas.

e) Recurrida en alzada esta resolución, el recurso fue desestimado por acto de 17 de febrero de 1981, de la Subsecretaría del Ministerio del Interior.

f) Interpuesto por los hoy demandantes recurso contencioso-administrativo, el mismo fue resuelto y estimado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en Sentencia de 17 de diciembre de 1982.

g) Contra la anterior Sentencia se interpuso recurso de apelación con la Abogacía del Estado, dictándose Sentencia el 9 de mayo de 1985, por la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, en la que, revocando la dictada por la Audiencia Nacional, se declaró la conformidad a derecho del acto administrativo impugnado.

3. La fundamentación en Derecho que exponen los recurrentes puede sintetizarse así:

a) La Resolución de la Dirección General de Política Interior impugnada habría conculcado el art. 22 de la Constitución, en sus apartados 1.° y 3.°, violando así el derecho de asociación de los recurrentes. La inscripción en el Registro de Partidos Políticos se exige «a los solos efectos de publicidad», y nunca como requisito determinante de la adquisición de personalidad jurídica por la asociación en cuestión. Al disponer el art. 2.2 de la Ley 54/1978, de 4 de diciembre, que «dentro de los veinte días siguientes al depósito aludido en el apartado precedente, el Ministerio del Interior procederá a inscribir el Partido en el Registro», ha de entenderse que la inscripción presenta un «nítido alcance preceptivo», ya que, transcurridos veinte días desde la presentación de los Estatutos en el Registro, ha de considerarse adquirida la personalidad jurídica por el partido cuya inscripción se instó (art. 2.1 de la Ley 54/1978, cit.). Sólo dentro de tal plazo podía la Administración o bien, instar la acción a que se refiere el art. 3 de la misma Ley o bien, poner los reparos que procedan a la inscripción y resolver sobre la misma. En el presente caso, depositados los Estatutos el 9 de abril de 1980 y requerido para alegaciones el Partido Comunista de España el 30 del mismo mes, es obvio que cuando las alegaciones de éste se formularon -el día 13 de mayo-, había ya transcurrido con exceso el plazo de veinte días dispuesto por el art. 2.2 de la Ley 54/1978, y con mayor motivo se dio tal extemporaneidad cuando, con fecha de 23 de junio, el Registro comunicó a los interesados la existencia de unos defectos formales, entre los que no se hizo mención del problema de la identificación del partido. Por todo ello, la resolución final denegatoria de la inscripción, dictada tras el transcurso de todos los plazos legales, no se ajustó a Derecho, infringiendo por lo mismo el derecho de asociación de los actores.

b) La misma resolución combatida conculcó también el derecho a la igualdad de los recurrentes porque la causa invocada para denegar la inscripción no fue tenida en cuenta en supuestos anteriores por la Administración, ya que en el Registro de Partidos Políticos figuran inscritos, además del Partido Comunista de España, los siguientes, con denominaciones próximas a la de éste:

 1) Partido Comunista de Euzkadi.

 2) Partido Comunista de España (ML).

 3) Partido Comunista de España (Congrero VIII y IX).

 4) Partido Comunista Obrero Español.

 5) Movimiento Comunista, y

 6) Organización Comunista de España.

Por lo demás, no consta en el Registro de Partidos ninguno con la denominación del promovido por los recurrentes.

Se solicita en el suplico la declaración de nulidad de la Resolución recurrida, de la posterior desestimatoria de la alzada contra ella interpuesta, así como de la Sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de 9 de mayo de 1985, y, en consecuencia, se ordene la inscripción del Partido Comunista de Aragón.

II. Fundamentos jurídicos

1. Antes de entrar en el análisis del asunto ha de examinarse la presunta causa de inadmisibilidad alegada por la representación del Partido Comunista de España, de extemporaneidad en la presentación del recurso. Sin embargo, tal alegación carece en absoluto de fundamento en cuanto que el plazo previsto en la Ley Orgánica de este Tribunal en su art. 43.1 de veinte días, debe contarse desde el momento de la notificación de la resolución recaída en el previo proceso judicial y, teniendo en cuenta dicho cómputo, la demanda de amparo fue formulada dentro de plazo.

Además, resulta necesario, con carácter previo, identificar el acto supuestamente causante de la violación constitucional que en el amparo se demanda. El acto recurrido en el presente recurso lo constituyen las resoluciones del Ministerio del Interior que denegaron la inscripción en el Registro de Partidos Políticos del presentado a inscripción por los recurrentes como «Partido Comunista de Aragón». Aunque en el encabezamiento de la demanda se aluda a las Sentencias dictadas por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 17 de diciembre de 1982, y de la dictada en apelación de ésta por la Sala Cuarta del Tribunal Supremo y se aluda también al art. 44 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional; en realidad, tales resoluciones judiciales no son sino la culminación en el marco del art. 53.2 de la Constitución Española, de la vía judicial requerida por el artículo 43 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. La Resolución ministerial de 17 de octubre de 1980, primero, y la de 16 de febrero de 1981 (en resolución de alzada interpuesta contra la primera), después, constituyen el acto recurrido ahora en amparo, de forma que la nulidad que se pide de la Sentencia del Tribunal Supremo lo sería por simple vía de consecuencia de la del acuerdo del Registro, sobre el que ha de centrarse la atención de este Tribunal. La cuestión que se debate consiste en comprobar si los actos de la Administración han violado los derechos fundamentales alegados por los recurrentes.

Una segunda precisión que debe realizarse es la relativa al examen constitucional de la actuación administrativa en este supuesto. A lo largo del procedimiento administrativo y del posterior debate judicial se ha planteado la cuestión de la similitud de la denominación elegida por los promotores del Partido Comunista de Aragón, hoy recurrentes en amparo, con la de otro partido político ya inscrito con anterioridad. Este tema de fondo no podría ser examinado en su posible alcance constitucional sino en el caso de que la propia actuación administrativa hubiera sido formalmente correcta y, sólo en este último caso, podría entrarse en el análisis de este tema de fondo. Procede antes comprobar desde la perspectiva constitucional de la tutela del derecho de asociación y, en concreto, de asociación política, la corrección o incorrección de la actividad administrativa de registro y de los actos denegatorios de la inscripción. En consecuencia, se trata de examinar aquí y ahora la conducta administrativa desarrollada dentro del procedimiento de inscripción del partido político solicitado por los hoy recurrentes, en función de las competencias que la Administración ostenta al respecto y de la forma y tiempo en que esa competencia ha sido ejercida.

2. Para el análisis del tema resulta necesario atender al alcance y sentido del reconocimiento constitucional de los partidos políticos y de la función que cumple al respecto el art. 6 de la Constitución Española. La colocación sistemática de este precepto expresa la importancia que se reconoce a los partidos políticos dentro del sistema constitucional, y la protección que de su existencia y de sus funciones se hace, no sólo desde la dimensión individual del derecho a constituirlos y a participar activamente en ellos, sino también en función de la existencia del sistema de partidos como base esencial para la actuación del pluralismo político. Sin embargo, para la protección efectiva de la libertad de partidos políticos, el constituyente ha contado también con la protección global de la libertad y del derecho general de asociación reconocido en el propio art. 22, y susceptible, por su colocación sistemática, de protección a través del recurso de amparo. Como este Tribunal ha tenido ya ocasión de afirmar, los partidos políticos se incluyen bajo la protección de este art. 22, cuyo contenido conforma también el núcleo básico del régimen constitucional de los partidos políticos.

Es cierto que en el art. 6 de la Constitución Española se han establecido unas condiciones específicas para los partidos políticos en relación al respeto al orden constitucional y a su estructuración interna de carácter democrático, pero tales exigencias se añaden y no sustituyen a las del art. 22, por situarse en un nivel diferente y, en cualquier caso, no repercuten propiamente en el área del derecho a constituirlos sino que, como ha venido señalando la doctrina científica, están en función de los cometidos que los partidos están llamados a desempeñar institucionalmente. La creación de los partidos políticos no está, pues, sometida constitucionalmente a límites más estrictos que los de las demás asociaciones; antes bien, en la Constitución existe un cierto reforzamiento de garantías de los partidos, respecto a demás asociaciones, en cuanto que el art. 6 señala y garantiza el ámbito de funciones institucionales que a aquéllos corresponden. De la lectura conjunta del art. 6 de la Constitución Española en conexión con el art. 22 de la misma, resulta una protección reforzada de la libertad de partidos políticos que debe entenderse afecta no sólo a la actividad de los mismos, sino a su propia creación.

La Constitución, en su deseo de asegurar el máximo de libertad e independencia de los partidos, los somete al régimen privado de las asociaciones, que permite y asegura el menor grado de control y de intervención estatal sobre los mismos. La disciplina constitucional en esta materia, tomada en su sustancia, se ha articulado sobre el reconocimiento de un derecho subjetivo público de los ciudadanos a constituir, bajo la forma jurídica de asociaciones, partidos políticos; con ello se reconoce y legitima la existencia de los partidos y se garantiza su existencia y su subsistencia. El partido, en su creación, en su organización y en su funcionamiento, se deja a la voluntad de los asociados fuera de cualquier control administrativo, sin perjuicio de la exigencia constitucional del cumplimiento de determinadas pautas en su estructura, actuación y fines.

En función de todo lo anterior, la adquisición de la calificación jurídica de partido, para respetar el precepto constitucional de libertad de fundación de partidos, no puede subordinarse a otros requisitos formales que a los ya previstos y con el alcance que establece el propio art. 22. Del mismo se deduce con toda claridad la función de mera publicidad del Registro de Asociaciones, y que tal Registro no puede controlar materialmente y decidir sobre la «legalización» o «reconocimiento» de las asociaciones y, en particular, de los partidos políticos. Del contexto del propio precepto se deriva, además, que los instrumentos para garantizar que los partidos se ajusten a la idea que de estos tiene la Constitución en cuanto a su sujeción al orden constitucional, su respeto de la legalidad, su estructura democrática y los demás requisitos generales que se exigen a todas las asociaciones, han de centrarse fundamentalmente en el momento de la actuación de éstos y por medio de un control judicial. Se trata además y, en todo caso, de límites marginales que parten de, y presuponen una amplísima libertad de constitución y de actuación de los partidos políticos.

3. La regulación vigente en materia de registro de partidos políticos y, en concreto, la Ley de Partidos Políticos de 4 de diciembre de 1978, debe ser examinada e interpretada a la luz de estos principios constitucionales. Pese a que su aprobación fue casi simultánea a la de la Constitución, no debe desconocerse que esta Ley es una Ley anterior a la aprobación de la Constitución, y además, que es una Ley más tributaria de su inmediato antecedente legislativo (Real Decreto-ley 12/1977, de 8 de febrero), que de la regulación constitucional al respecto.

Como es sabido, esta Ley ha mantenido el sistema de previa inscripción preceptiva de los partidos políticos que había establecido dos años antes la Ley de Asociaciones Políticas de 1976, la cual, a su vez, como se deduce del preámbulo, refleja las ambigüedades y las restricciones propias del momento de transición democrática en que se gestó. El objetivo implícito de la Ley de 1976 fue el de asegurar la «legalización» de ciertas «asociaciones políticas», permitiéndoles pasar de la ilegalidad a la legalidad, pero también trató de evitar, aun sin conseguirlo, la no «legalización» de determinados partidos de un cierto signo. A tales fines se estableció un régimen de control preventivo que aseguraba a la Administración un margen de discrecionalidad muy amplio, control administrativo que el Decreto-Ley de 8 de febrero de 1977 intentó transformar en judicial, aunque el Tribunal Supremo le negó validez al respecto. En el contexto de aquellos años, esta disciplina y este sistema de control de los partidos podía ser explicable, pues se trataba de «legalizar» lo hasta entonces ilegal, pero la función de ese control cambia en el momento en que el sistema de partidos se consolida y las reticencias hacia ciertas formaciones políticas desaparecen tácita y, luego, constitucionalmente.

La Ley 54/1978, de 4 de diciembre, mantiene la inscripción obligatoria, pero sustituye el control puramente administrativo de la Ley de 1976, por un control en el que se mezclan elementos administrativos y judiciales, aunque con claro predominio de estos últimos. Según el art. 2 de la Ley 54/1978, de 4 de diciembre, los partidos políticos que libremente creen los españoles en el ejercicio de su derecho fundamental de asociación adquirirán personalidad jurídica el vigésimo primer día siguiente a aquel en que los dirigentes o promotores depositasen en el Registro los documentos constitutivos que en el mismo artículo se establecen, a no ser que dentro del plazo de veinte días el Ministerio del Interior procediese a inscribir el partido en el Registro, en cuyo momento se adquiriría la personalidad jurídica.

Al afirmarse que el derecho de asociación se «reconoce» y no se concede, se cierra el paso a la discrecionalidad administrativa en el ejercicio del derecho de asociación política, y por ello, en el momento de la constitución del partido político. Es a la luz de estos principios constitucionales como ha de examinarse e interpretarse este peculiar sistema de registro de partidos políticos que establece la Ley de Partidos Políticos de 4 de diciembre de 1978, y como deben resolverse las dificultades que, tanto la jurisprudencia como la doctrina, han encontrado para integrar el régimen legal de previa inscripción con los principios constitucionales.

Estas dificultades que sólo pueden salvarse reduciendo el papel del Registro y eliminando todo tipo de control o autorización previa en la intervención administrativa en este procedimiento. Como ha dicho la doctrina, la operación de registro es el presupuesto para el eventual control del partido, pero no la ocasión para el mismo. Es decir, el sistema de previa inscripción en un Registro público que impone la Ley 54/1978, sólo es constitucionalmente admisible con el alcance de un control formal externo y de naturaleza estrictamente reglada por parte de la autoridad administrativa. Ello ya ha sido sostenido por este Tribunal en su Sentencia 3/1981, de 2 de febrero, en la que se ha afirmado que «el Registro de Partidos Políticos, es por tanto un Registro cuyo encargado no tiene más funciones que las de verificación reglada, es decir, le compete exclusivamente comprobar si los documentos que se le presentan corresponden a materia objeto del Registro y si reúnen los requisitos formales necesarios». La verificación -se añadía-, «ha de hacerse al presentarse la documentación, que es cuando se inicia el expediente. Si se encontrasen defectos formales, éstos deben comunicarse a los solicitantes señalando en forma concreta cuáles son y en qué plazo han de subsanarse, sin que pueda la Administración señalar tales defectos pasado el plazo de veinte días, en que ha de proceder a la inscripción, plazo que es preclusivo, pues, a su expiración, el partido adquiere la personalidad jurídica ex lege.

De esta doctrina constitucional se deriva claramente que, presentados los Estatutos del partido para su registro, no le cumple a la Administración sino tres opciones:

1) Proceder a la inscripción dentro del plazo de veinte días.

2) Dar traslado al Ministerio Fiscal, dentro de este plazo, cuando se apreciase en los Estatutos «indicios racionales de ilicitud penal».

3) Dentro de este plazo de veinte días, señala motivadamente los defectos formales en que puedan haber incurrido los Estatutos para su subsanación.

A diferencia del segundo caso, en este último la Ley no dispone la suspensión del plazo, la asociación adquiere plena personalidad jurídica transcurrido el plazo legal, sin que de ello se pueda deducir sin embargo que quedan subsanados los defectos formales o sustanciales estatutarios, sino que la verificación de éstos y sus posibles consecuencias de ineficacia ha de realizarse en sede distinta del control administrativo, es decir, en sede judicial.

4. En el supuesto objeto del presente recurso, el comportamiento de la Administración no sólo no ha respetado su papel limitado constitucionalmente, sino que incluso ha ignorado las disposiciones legales preconstitucionales. De un parte, los interesados no recibieron dentro del plazo legal de veinte días, comunicación administrativa alguna relativa a defectos en la documentación presentada. De otro lado, se concede, sin base legal clara, un plazo de alegaciones al Partido Comunista de España, invocando como causa determinante de la paralización de la inscripción, una norma de la Ley 21/1976, que sólo puede integrar la Ley de 1978, a efectos de determinar el contenido mínimo estatutario. Esta conducta de la Administración supone entender que de la vigencia del art. 3.2 b) de la Ley 21/1976, se seguía la existencia de un control preventivo en fase de inscripción registral que suspendía, hasta su resolución, el plazo preclusivo dispuesto en la Ley 54/1978, entendimiento que no sólo es legalmente incorrecto, sino incompatible con la Constitución. De concederse audiencia a terceros afectados habría de ser respetando los plazos perentorios dispuestos en la Ley, y su no acatamiento significa una lesión del derecho de asociación.

De la actuación de la Administración y de las propias alegaciones del Letrado del Estado se deduce la creencia de que, ante el silencio de la Ley, debería reconocerse un «poder implícito» de control, no sólo formal, sobre los Estatutos de los partidos políticos, que incluiría también el de su denominación y la coincidencia o similitud de ésta con la de otro partido ya existente. Sin embargo, ni tal control resulta de la Ley, ni sería compatible con la Constitución un tipo de verificación que dejara un amplio margen de decisión a la Administración, como el que existiría en los casos de similitud o inducción a la confusión de la denominación elegida por los promotores de un partido respecto a la de otro ya inscrito, aunque una cuestión diferente sería la de la plena identidad o coincidencia de las denominaciones. Una de las consecuencias del pluralismo político es la posibilidad de que una misma corriente ideológica pueda tener diversas expresiones partidarias que, consecuentemente, lleven a denominaciones que pueden parcialmente coincidir, siempre, claro es, que no lleven a la confusión, especialmente de los electores. En el caso de los partidos políticos, lo que se protege es fundamentalmente a los terceros y frente a la posible confusión, de ahí que no sea aceptable la idea de una explotación en exclusiva de una ideología o de una determinada dirección política, lo que, en sí mismo, sería contrario al pluralismo.

La tutela de los posibles derechos de terceros, incluida la de los partidos de denominación similar, debe corresponder al orden jurisdiccional y no a la competencia administrativa, pues tal competencia, al operar a partir de un concepto jurídico indeterminado, podría tornarse en un verdadero control previo, en perjuicio de la libertad de constituir partidos políticos, y forzaría a los promotores de un partido el seguir un largo procedimiento administrativo y luego judicial para poder ejercer su derecho constitucionalmente reconocido.

En consecuencia, en esta fase de registro, la Administración carece de los amplios poderes de verificación que ha pretendido ejercer en el presente supuesto y, en función de ello, del poder de denegar la inscripción solicitada. Tiene razón la Audiencia Nacional cuando afirma que, transcurridos los veinte días de la presentación de los Estatutos en el Registro, debe entenderse no sólo adquirida la personalidad, sino obligada la inscripción con el nombre propuesto y relegados a su ulterior discusión o impugnación en la vía procedente los eventuales intereses o derechos de terceros respecto del nombre.

Ciertamente, un derecho de toda asociación y muy en particular del partido político, es el derecho al nombre que le permite cumplir una finalidad tan esencial como la propia identificación del grupo. Si un partido político ya inscrito se siente usurpado de ese derecho por otro partido posteriormente inscrito que intente utilizar un nombre similar que se preste a confusión, tiene vías jurisdiccionales abiertas para la defensa de ese derecho. En consecuencia, existen instrumentos judiciales adecuados que permiten asegurar el respeto a la legalidad, también en el tema específico de la denominación del partido político y la tutela de los legítimos derechos de los terceros, y tales vías judiciales no están impedidas por el hecho del registro. También en función de ello, la concesión del recurso de amparo a los promotores del Partido Comunista de Aragón debe ser entendida sin perjuicio de que los terceros interesados puedan plantear en sede judicial la cuestión de la denominación impugnada.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

1.° Otorgar el amparo solicitado por don Miguel Galindo García, don Arturo Paniza Galinda, doña Alejandra Conte Cazcarro y don Juan Pereira Atance.

2.° Anular la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de diciembre de 1982, y la Resolución del Registro de Partidos Políticos de 17 de octubre de 1980, denegando la inscripción del denominado Partido Comunista de Aragón, así como la Resolución del Ministerio del Interior de 16 de febrero de 1981, confirmatoria de la anterior.

3.° Reconocer el derecho de los recurrentes a la inscripción de los Estatutos del Partido Comunista de Aragón, con las salvedades de los eventuales derechos de terceros que se indican en el fundamento jurídico 4.°

 Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

 Dada en Madrid, a veinticinco de junio de mil novecientos ochenta y seis.