Sentencia TC 86/1982, de 23 de diciembre.

RI  290/1982.

BOE 13, de 15 de enero

Voto particular

Nota: Se reproduce parcialmente el texto de la sentencia]
 

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel García-Pelayo y Alonso, Presidente, y don Jerónimo Arozamena Sierra, don Angel Latorre Segura, don Manuel Díez de Velasco Vallejo, don Francisco Rubio Llorente, doña Gloria Begué Cantón, don Luis Díez Picazo, don Francisco Tomás y Valiente, don Rafael Gómez-Ferrer Morant, don Angel Escudero del Corral y don Antonio Truyol Serra, Magistrados, ha pronunciado
 
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
 
 

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad número 290/1982, promovido por 54 Senadores representados por el Procurador de los Tribunales don José Luis Granizo y García Cuenca, quien actúa en nombre y como comisionado de los mismos, contra la Ley 11/1982, de 13 de abril, sobre supresión del organismo autónomo «Medios de Comunicación Social del Estado». En el recurso ha comparecido el Abogado del Estado y ha sido ponente el magistrado don Rafael Gómez-Ferrer Morant, quien expresa el parecer del Tribunal.
 
 
I. ANTECEDENTES
 

1. En 27 de julio de 1982, el Procurador de los Tribunales don José Luis Granizo y García Cuenca, actuando en nombre y como comisionado de cincuenta y cuatro Senadores, formula recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 11/1982, de 13 de abril, relativa a «supresión del organismo autónomo Medios de Comunicación Social del Estado» (MCESE), en todas y cada una de sus disposiciones, suplicando que previos los trámites oportunos se dicte sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad de la misma por infracción de los artículos 20, 3, 33 y 81, 1, de la Constitución.
 Como antecedentes necesarios para una mejor información de quienes han de juzgar, los recurrentes se refieren, en primer lugar, a los «Actos y disposiciones del Régimen político precedente que expoliaron a diversas empresas periodísticas por motivaciones ideológicas», en el que exponen las incautaciones que se produjeron durante los años 1936-39 de diversas empresas editoriales simplemente por su trasfondo ideológico, citando las disposiciones que se dictaron para dar apariencia jurídica a tales situaciones, como la Orden de 10 de agosto de 1938 y la Ley de 13 de julio de 1940), y, en conexión con las mismas, diversas Ordenes Ministeriales, como la de 24 de marzo de 1947, que afectaron a diversas empresas editoriales que se vieron desposeídas de bienes de su legítima pertenencia única y exclusivamente por razones ideológicas y políticas; en segundo término, los actores ponen de manifiesto la indefensión jurídica de las empresas editoriales, en el sentido de que no obtuvieron resultado alguno las que intentaron obtener de la Administración Pública, y luego de los Tribunales, la recuperación de sus bienes; a continuación aluden a la creación del organismo autónomo «Medios de Comunicación Social del Estado» y adscripción al mismo de los bienes e instalaciones de carácter editorial que habían pertenecido a la organización del Movimiento Nacional, y, por último, se refieren a la regulación constitucional del derecho fundamental de libertad de expresión, a la reserva de ley sobre los medios de comunicación social dependientes del Estado o de cualquier Ente público, citando al respecto el artículo 20, 3, de la Constitución, y a la Ley impugnada 11/1982, de 13 de abril.
 En cuanto a los fundamentos de orden jurídico-sustantivo, alegan los siguientes: en primer lugar, la inconstitucionalidad de la Ley impugnada resulta de no haber sido tramitada y aprobada como Ley orgánica, de acuerdo con los artículos 81, 53 y 20, 3, de la Constitución, sin que pueda argüirse que la alegación de este vicio debió resolverse durante el debate parlamentario y que si no se hizo así la infracción quedó sanada; en segundo término, la inconstitucionalidad se fundamenta en que el artículo 20, apartado tercero, de la Constitución preceptúa que por Ley se regulará la organización y control parlamentario en los términos que indica, con la finalidad de que el disfrute del derecho a la información tanto activa como pasiva quede garantizado a los distintos grupos sociales y políticos significativos, sin que autorice en modo alguno la disolución de ese conjunto de medios de comunicación social adscritos a Entes públicos y en que puedan ponerse a disposición de personas privadas mediante subasta aun con la atenuación que supone la posibilidad de tanteo otorgada a los trabajadores; por otra parte, la Ley impugnada viola, a juicio de los recurrentes, el derecho fundamental, consagrado en el artículo 33 de la Constitución, en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre de 10 de diciembre de 1948 (artículo 17) y en la Convención Europea de 1950 (Protocolo Adicional de París de 1952, artículo 1.º), precepto de la Constitución que excluye cualquier confiscación de propiedades privadas por razones ideológicas y políticas; a lo anterior debe añadirse que a la luz de la «Disposición derogatoria tercera» de nuestra Constitución y de la jurisprudencia de este mismo Tribunal Constitucional (confróntese, entre otras, sentencias de 2 de febrero y 10 de abril de 1981), es patente la inconstitucionalidad, retroactivamente estimada, de las expresadas disposiciones generales del régimen político que refrendaron los expresados actos expoliatorios y, por consiguiente, no reparar en justicia sus efectos es también incurrir en infracción constitucional.
 En el escrito, por otra parte, se alude a la tramitación de la Ley impugnada y a las enmiendas presentadas. (…)
 
 
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS

1.Antes de pasar al examen de las cuestiones planteadas, parece oportuno efectuar una precisión acerca de la función y alcance del recurso de inconstitucionalidad. Y a tal efecto es necesario partir del artículo 27, 1, de la LOTC, el cual indica que a través de los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad regulados en el título II, que son el recurso y la cuestión de inconstitucionalidad, «el Tribunal Constitucional garantiza la primacía de la Constitución y enjuicia la conformidad con ella de las Leyes, disposiciones o actos impugnados».
 En el recurso de inconstitucionalidad, por tanto, el Tribunal garantiza la primacía de la Constitución y, a tal efecto, enjuicia la conformidad con la misma de la Ley, disposición o acto impugnado.
 Esta es la primera observación que debemos efectuar. Nuestro juicio se ha de circunscribir a determinar la conformidad con la Constitución de la Ley impugnada. No es, por tanto, un juicio de valor acerca de si la regulación adoptada es o no la más oportuna, porque éste es el campo de actuación en que han de moverse las distintas opciones políticas dentro del marco de la Constitución, como corresponde al pluralismo político que propugna su artículo 1.º como uno de los valores superiores del Ordenamiento.
 No se puede pretender, pues, ni se puede esperar del Tribunal Constitucional un tipo de actuación de alcance diverso al que ha quedado precisado por su Ley Orgánica. (…)
 

3.Una vez considerada la causa de desestimación de carácter procesal alegada por el Abogado del Estado, procede entrar en el examen de los fundamentos del recurso de inconstitucionalidad (antecedente 1.º) comenzando por el primero de los alegados, que es el relativo a que la Ley debía haber sido tramitada y aprobada como orgánica, de acuerdo con los artículos 81, 53 y 20, 3, de la Constitución.
 Para valorar la alegación formulada debe recordarse que el artículo 81 de la Constitución determina, entre otros supuestos que no son aquí de aplicación posible, que son Leyes Orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, por lo que la infracción de este precepto, y del 53, en conexión con el mismo, sólo se habrá producido si la Ley impugnada puede calificarse como de desarrollo de tales libertades y derechos. Y también que, de acuerdo con la doctrina establecida en nuestra sentencia de 13 febrero 1981, dictada en el recurso de inconstitucionalidad número 189/1980 («Boletín Oficial del Estado» de 24 de febrero 1981, fundamento jurídico 21, A), cuando en la Constitución se contiene una reserva de Ley ha de entenderse que tal reserva lo es de Ley Orgánica sólo en los supuestos que de modo expreso se contienen en la norma fundamental (artículo 81, 1, y conexos); en relación con lo anterior, debe asimismo recordarse que, según nuestra anterior sentencia número 11/1982, de 29 marzo («Boletín Oficial del Estado» de 21 abril, fundamento jurídico 6.º), la regulación legal ha de tener carácter de orgánica en la medida en que afecte a alguno de los derechos constitucionalizados en el artículo 20.
 Sentado lo anterior, debe señalarse que la alegación del necesario carácter orgánico de la Ley se fundamenta en el artículo 20, 3, de la Constitución, el cual establece que «la Ley regulará la organización y el control parlamentario de los medios de comunicación social dependientes del Estado o de cualquier Ente público y garantizará el acceso a dichos medios de los grupos sociales y políticos, respetando el pluralismo de la sociedad y de las diversas lenguas de España».
 Pues bien, a nuestro juicio, la Ley impugnada no puede calificarse como de desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas comprendidos en el artículo 20, ya que no se refiere a ninguna de tales libertades y derechos, sino a la supresión del organismo autónomo «Medios de Comunicación Social del Estado», a la enajenación -procedimiento y efectos- de los bienes y derechos de su propiedad o adscritos, y al destino de los periódicos que no encuentren adquirente, y del personal en los términos que indica. No se observa, por tanto, que la Ley impugnada sea de las que, de acuerdo con el artículo 81 de la Constitución, ha de tener el carácter de orgánica, pues los derechos que consagra el artículo 20 no son de prestación, sino que se traducen en las libertades que en el mismo se reconocen a los ciudadanos, para cuya efectividad no se requiere constitucionalmente, ni está tampoco prohibido que existan medios de prensa dependientes del Estado o de cualquier Ente público, al ser éste un tema en el que caben, dentro de la Constitución, diversas opciones políticas. La propia elaboración del texto constitucional así lo demuestra, ya que el examen de las deliberaciones acredita que se movían en el contexto de la presencia del Estado en materia de radio y especialmente de televisión, dado sin duda el mayor poder de penetración de este medio y las posibilidades limitadas de su extensión.
 

4.La segunda alegación de inconstitucionalidad consiste en estimar que el artículo 20, 3, de la Constitución ha quedado infringido, por cuanto preceptúa que por Ley se regulará la organización y el control parlamentarios de los medios de comunicación social dependientes del Estado con la finalidad, a juicio de los recurrentes, de que el derecho a la información, tanto activa como pasiva, quede garantizada a los distintos grupos sociales y políticos significativos, sin que autorice en modo alguno la disolución de ese conjunto de medios (antecedente 1).
 El Tribunal Constitucional no comparte esta interpretación del artículo 20, 3, de la Constitución, que no pretende congelar la situación existente en cuanto a los medios de prensa, como ya hemos expuesto, sino garantizar que la organización, gestión y control de los medios de comunicación social que en cada momento dependan del Estado o de cualquier Ente público se ajustará a los criterios establecidos por el mencionado precepto, que no impide ni la supresión del organismo autónomo «Medios de Comunicación Social del Estado», ni la enajenación de los medios de prensa actualmente integrados en el mismo.
 

5.El tercer motivo de inconstitucionalidad alegado se fundamenta en el artículo 33 de la Constitución, que, según los recurrentes, excluye cualquier confiscación de propiedades por razones ideológicas y políticas y, en el mismo sentido, en el artículo 17 de la Declaración Universal de Derechos del Hombre y en la Convención Europea de 1950 (Protocolo Adicional de París de 1952, art. 1.º).
 Resulta claro, sin embargo, que la Ley impugnada no lleva a cabo confiscación alguna de propiedades privadas, por lo que tal motivo no puede ser estimado. Por otra parte, no podemos extendernos en el presente recurso al enjuiciamiento de otras normas no impugnadas, de acuerdo con los artículos 27 y 39 de la LOTC que fijan los límites y las posibilidades del recurso de inconstitucionalidad, pues como señalamos en las anteriores sentencias de 8 de abril de 1981 («Boletín Oficial del Estado» de 25 de abril, fundamento jurídico 4.º) y de 13 mayo 1982 (número 24/1982, fundamento jurídico 2.º, «Boletín Oficial del Estado» de 9 de junio), el recurso de inconstitucionalidad no lo establecen la Constitución y la Ley Orgánica como una vía de impugnación que pueda dirigirse de manera indiscriminada contra una bloque de legalidad o contra una parte del sistema normativo o del Ordenamiento, sino que el recurso se dirige al enjuiciamiento de textos legales y de fórmulas legislativas determinadas; en definitiva, nuestra decisión ha de circunscribirse, pues, a la valoración de constitucionalidad de la Ley impugnada, y no puede extenderse ni por ello implica juicio alguno sobre otras normas anteriores.
 
 
FALLO
 

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,
 
Ha decidido:
 Desestimar el recurso.
 
 
VOTO PARTICULAR que formula el Magistrado don Manuel Díez de Velasco Vallejo.
 

Haciendo uso de la facultad que me concede el artículo 90, número 2, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) manifiesto mi discrepancia respecto al fundamento jurídico número 4 de la sentencia, así como a la decisión o fallo de la misma, que lleva a desestimar el recurso de inconstitucionalidad número 290/1982 contra la Ley 11/1982, de 13 de abril, que suprime el organismo autónomo Medios de Comunicación Social del Estado.
 Mi discrepancia en cuanto a la fundamentación consiste en sostener, en contra de lo que se mantiene en la sentencia, que el artículo 20, número 3, de la Constitución Española (CE) resulta infringido en tanto en cuanto el mismo va dirigido, entre otras cosas, a garantizar el acceso a los medios de comunicación social dependientes del Estado o de cualquier Ente público a los grupos sociales y políticos significativos respetando el pluralismo de la sociedad y de las diversas lenguas de España. Para respetar y facilitar la expresión de dicho pluralismo social es una «conditio sine qua non» la existencia de dichos medios de comunicación social, entre los cuales están, sin posibilidad de exclusión total, los medios de la prensa, como más tarde veremos.
 La Ley impugnada supone no sólo la supresión del organismo autónomo Medios de Comunicación Social del Estado, cuya trascendencia para la libertad de expresión es evidente, sino también la enajenación de todos los medios de prensa de él dependientes en pública subasta y, lo que es particularmente importante desde nuestra opinión, que se cierren aquellos medios de prensa que no hubieran sido adquiridos en pública subasta (art. 5.º de la Ley de 13 de abril de 1982, núm. 11/1982) o, en otras palabras, que desaparecen como medios de comunicación dependientes del Estado o de un Ente público estatal toda la prensa periódica actualmente en manos estatales. No es simplemente la liquidación del organismo autónomo de referencia lo que la Ley impugnada pretende, sino también la privatización o desaparición de todos los periódicos de la red estatal, salvo la excepción que se contiene, por razones bien diversas, en la disposición adicional número 2.
 La supresión total de referencia es contraria a la Constitución dados los términos del artículo 20 de la CE y en especial del número 3 del referido artículo, y ello porque del mismo se desprende la necesidad de garantizar a los grupos sociales y políticos significativos que no disponen de medios económicos u otros instrumentos para hacerse oír las vías necesarias para hacerlo.
 A este respecto hay que hacer notar que nuestra Constitución de 1978 define a España en su artículo 1.º como un «Estado social y democrático de derecho», connotación que supone, respecto al Estado liberal de derecho, que los derechos fundamentales dejan de tener por sí un alcance meramente negativo y delimitador para ser garantizado su ejercicio mediante prestaciones sociales o de otra índole a cargo del Estado.
 Por otro lado, es conveniente poner de relieve la tendencia más reciente en materia periodística de países de la Europa occidental en el sentido de legislar limitando las posiciones de monopolio u oligopolio que pueden influir en detrimento de la libertad de expresión y evitan de hecho la manifestación del pluralismo social. Es decir, que establecen limitaciones para evitar concentraciones periodísticas en manos privadas al no existir unos medios de comunicación de propiedad estatal a través de los cuales, como ocurre en España, pueda facilitarse la expresión libre a los grupos sociales y políticos. En el caso español hay que poner de manifiesto que la garantía de acceso a los medios de comunicación estatales de los referidos grupos está íntimamente ligada al derecho fundamental de libertad de expresión y su inclusión en el artículo 20 de la Constitución Española por el legislador constituyente abona esta afirmación. En otras palabras, que no es posible actuar la libertad de expresión globalmente entendida si no hay una garantía de acceso a medios de difusión del pensamiento, incluida la prensa.
 Puede mantenerse, y la sentencia a la que adjuntamos este voto particular lo insinúa, que la existencia de emisoras de radio y la televisión estatales es por sí suficiente para garantizar el acceso y el respeto al pluralismo a que se refiere el artículo 20, número 3, de la Constitución Española. No puedo compartir esta opinión, pues la expresión del pensamiento no queda garantizada si se canaliza exclusivamente por los medios referidos, sino que éstos, a mi juicio, son medios complementarios pero no sustitutivos de la prensa. Esta última es un elemento estable de expresión del pensamiento de carácter más permanente que permite, por ser un medio más perenne, la formación de estados de opinión plural más reflexivos y su difusión.
 En resumen, consideramos inconstitucional la supresión de todos los medios periodísticos de comunicación social dependientes del Estado, situación a la que conduce la Ley impugnada. Ello no es óbice para que sea posible que el legislador pueda transformar o incluso suprimir el organismo autónomo de referencia; pero lo que consideramos contrario a la Constitución es la supresión, como se hace en la Ley 11/1982, y especialmente en su artículo 5.º, de todos los periódicos de propiedad estatal, dado que los mismos están contemplados y están incluidos sin duda entre los medios de comunicación a que se refiere el artículo 20, número 3, de la Constitución Española, aunque el legislador no los nombre expresamente, pues es innegable que existían en el momento de redactarse la Constitución y no fueron ni tácita ni expresamente excluidos.
 Finalmente, no consideramos necesario pronunciarnos sobre la cuestión relativa al origen de una parte de las instalaciones e inmuebles afectos a los medios de comunicación de referencia, procedentes de incautaciones por motivos ideológicos en el período de 1936 a 1939. Se trata de cuestiones de legalidad y no de constitucionalidad, únicas que puede resolver este Tribunal Constitucional.
 De todo lo anterior se deduce que no estoy conforme tampoco con la parte dispositiva del fallo, ya que considero debería ser estimatorio del recurso y consiguientemente declarar la inconstitucionalidad de la Ley 11/1982, de 13 de abril, en cuanto supone la desaparición total de todos los medios de prensa actualmente integrados en la cadena de Medios de Comunicación Social del Estado.