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Sentencia 94/1985, de 29 de julio
En
el conflicto positivo de competencia núm. 22/1982, promovido por
la Diputación Foral de Navarra, representada por el Procurador de
los Tribunales don José Manuel Dorremochea Aramburu, bajo la dirección
del Letrado don José Lecumberri Jiménez, en relación
con la utilización por parte del Gobierno vasco del escudo adoptado
por Acuerdo del Consejo General del País Vasco de 2 de noviembre
de 1978. Ha comparecido el Gobierno vasco, representado por el Letrado
don José Joaquín Portuondo Herrerías, y ha sido Ponente
la Magistrada doña Gloria Begué, quien expresa el parecer
del Tribunal. II. Fundamentos jurídicos 1.
Antes de entrar a examinar la cuestión de fondo, es obligado analizar
los dos presuntos motivos de inadmisibilidad del presente conflicto opuestos
por la representación del Gobierno vasco: a) La falta de legitimación
de la Diputación Foral de Navarra, y b) la reivindicación
de la titularidad de la competencia controvertida, no a favor del territorio
histórico foral de Navarra, sino de un órgano del mismo,
la Diputación Foral. 2. Por
lo que se refiere a la legitimación de la Diputación Foral
de Navarra para plantear el conflicto de competencia, dicha Diputación
entiende que no cabe discusión alguna sobre este tema, dado que,
de manera especifica y singular, la disposición transitoria 5.ª
de la LOTC establece que «en el caso de Navarra... la legitimación
para suscitar los conflictos previstos en el art. 2.1 c) y para promover
el recurso de inconstitucionalidad, que el art. 32 confiere a los órganos
de las Comunidades Autónomas, se entenderá conferida a la
Diputación y al Parlamento Foral de Navarra».
Para
el Gobierno vasco, sin embargo, de la mencionada disposición no
cabe deducir que la Diputación Foral de Navarra estuviera legitimada
para interponer el presente recurso en el momento en que éste se
formalizó ante el Tribunal Constitucional. A su juicio, la legitimación
procesal a que remite la disposición transitoria 5.ª de la
LOTC equipara a Navarra a las Comunidades Autónomas, pero sólo
cuando hubiere procedido a actualizar con carácter general su régimen
foral, situación en que Navarra no se encontraba en el momento de
plantear el presente conflicto de competencia.
Apoya
el Gobierno vasco su interpretación de la referida disposición
tanto en los antecedentes legislativos de la misma como en la posición
jurídica de Navarra con anterioridad a la actualización de
su régimen foral. a)
Por lo que a esta última se refiere, entiende el Gobierno vasco
que en dicho momento Navarra era sólo una provincia con un régimen
jurídico-administrativo, fiscal y financiero particular. Por ello,
en una interpretación de la disposición transitoria 5.ª
de la LOTC congruente con esta Ley Orgánica y con la Constitución,
habría que concluir que la legitimación de Navarra está
supeditada a la actualización de su régimen foral, dado que
ni en la Constitución ni en la LOTC aparecen legitimados los entes
municipales o provinciales, o los entes preautonómicos, para promover
procesos constitucionales. b)
También, en opinión del Gobierno vasco, los antecedentes
legislativos obligan a la mencionada interpretación, pues, si el
grupo socialista votó en contra de la enmienda que establecía
que «a todos los efectos previstos en la LOTC, los territorios históricos
de foralidad vigente serán equiparados a las Comunidades Autónomas»,
y posteriormente votó a favor del actual texto, es porque éste
no se prestaba ya a una interpretación coincidente con la mencionada
enmienda. a) La
situación de Navarra después de la entrada en vigor de la
Constitución y con anterioridad a la Ley Orgánica 13/1982,
de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra,
no puede equipararse constitucionalmente a la de una provincia o ente preautonómico.
El reconocimiento
de los derechos históricos de los territorios forales -entre los
que se encuentran indiscutiblemente Navarra- y de su régimen foral,
contenidos en la disposición adicional primera de la Constitución;
el mantenimiento, en el apartado 2 de la disposición derogatoria
de la misma, de la vigencia en Navarra de la Ley de 25 de octubre de 1839
que confirmó sus Fueros, y la promulgación del Real Decreto
121/1979, de 26 de enero, sobre elecciones locales y ordenación
de las instituciones Forales de Navarra -que inicia el proceso de reintegración
y amejoramiento de su régimen foral- avala suficientemente la previsión
singular contenida en la disposición transitoria 5.ª de la
LOTC. Por otra parte, la aplicación a Navarra del régimen
propio de los entes preautonómicos o de los entes locales no encuentra
fundamento alguno en la Constitución.
b) La
utilización de los debates parlamentarios como elemento interpretativo
no permite dar a la disposición transitoria 5.ª de la LOTC
la interpretación que el Gobierno vasco pretende.
Del iter
parlamentario relativo a la mencionada disposición se deduce que
en ningún momento se planteó la cuestión de condicionar
la legitimación de Navarra a la actualización general de
su régimen foral. Hubo, ciertamente, oposición por algún
grupo parlamentario -especialmente por el socialista del Congreso- a la
primitiva redacción del precepto, pero, finalmente, fue aceptada
la fórmula transaccional propuesta en el Pleno del Congreso, en
la que no se establece otra salvedad que la de que Navarra hubiera ejercido
su derecho a incorporarse al Consejo General Vasco o al régimen
autonómico vasco que le sustituyera.
Por otra
parte, la transformación en transitoria de la que originariamente
fue disposición adicional, al margen de cuál haya sido la
intención subjetiva de sus autores, lleva, en todo caso, a asignar
a dicha disposición un sentido diferente al pretendido por el Gobierno
vasco: el de posibilitar la legitimación de la Diputación
Foral y del Parlamento de Navarra bien con anterioridad a la actualización
del régimen foral de este territorio, ya que, una vez realizada
la actualización, tal legitimación debería entenderse
implícitamente derivada de su propia situación jurídico-constitucional,
o bien con anterioridad a la hipotética incorporación de
Navarra al País Vasco, en el caso de que ésta llegara a realizarse.
De lo contrario, dicha legitimación debería haberse sancionado,
no en una disposición transitoria, sino en una disposición
adicional, que en principio, y a diferencia de aquélla, tiene vocación
de vigencia indefinida.
3. El
segundo motivo de inadmisibilidad que la representación del Gobierno
vasco aduce es haber solicitado la Diputación Foral de Navarra que
este Tribunal declare su competencia, esto es, la de un órgano concreto
en vez de la del ente territorial al que pertenece dicho órgano,
y, además, sin la autorización previa, legalmente prevista
a su juicio, del Parlamento Foral.
Es cierto
que, de acuerdo con la LOTC, los conflictos entre el Estado y las Comunidades
Autónomas o de éstas entre si se suscitan entre entes, y
que la declaración del Tribunal Constitucional poniendo término
a los mismos atribuye, en principio, la competencia controvertida a uno
u otro de los entes en cuestión, pero no es menos cierto que la
LOTC tampoco prohibe ni que el órgano que suscita el conflicto solicite
la declaración de titularidad de la competencia para si o para otro
órgano del ente al que pertenece, ni que el Tribunal Constitucional
realice una atribución especifica de tal competencia. Por lo demás,
en el presente caso, si bien en el petitum se solicita de este Tribunal
que declare la competencia exclusiva de la Diputación Foral de Navarra
para disponer sobre el uso de su escudo de armas, en el cuerpo del escrito
se señala expresamente que tal competencia corresponde al territorio
foral, y la referencia a la Diputación Foral se hace en cuanto ésta
es su órgano representativo.
Por otra
parte, según establece el art. 162.2 de la Constitución,
corresponde a la LOTC determinar los órganos legitimados para plantear
los conflictos de competencia, y la disposición transitoria quinta
de la mencionada Ley confiere dicha legitimación a la Diputación
Foral de Navarra a la vez que al Parlamento Foral de este territorio, sin
condicionamiento alguno, por lo que no cabe alegar, como hace la representación
del Gobierno vasco, la necesidad de que dicha Diputación hubiera
obtenido la previa autorización o aprobación del Parlamento
Foral para comparecer ante este Tribunal Constitucional a los efectos de
promover el presente conflicto.
4. Puede
considerarse asimismo como una cuestión previa la suscitada por
el Gobierno vasco al afirmar que el presente proceso carece de dimensión
constitucional, dado que no puede calificársele de conflicto positivo
de competencia y que, en todo caso, constituye un conflicto de naturaleza
politica.
a) A
su juicio, no es un conflicto de competencia porque no se ha invadido el
ámbito competencial de Navarra. Pero lo cierto es que esta cuestión,
que afecta al fondo del mismo, no puede convertirse en un motivo de inadmisión
del conflicto.
Para
que éste exista jurídicamente basta con que se den los requisitos
procesales legalmente establecidos; por lo que únicamente la inexistencia
de alguno de ellos puede determinar su inadmisión sin entrar a examinar
el fondo de la cuestión, es decir, la existencia o no de la invasión
de competencias.
De acuerdo
con la LOTC el conflicto positivo de competencia puede promoverse por el
órgano ejecutivo superior de una Comunidad Autónoma (en el
caso de Navarra, por la Diputación y el Parlamento Foral, según
la disposición transitoria quinta de dicha Ley Orgánica)
en relación con una «disposición, resolución
o acto» emanado de la autoridad de otra Comunidad, o con motivo de
un acto concreto de aplicación, debiendo el promotor alegar las
disposiciones legales o constitucionales de las que el vicio resulta y
fijar con precisión y claridad lo que solicita.
Sobre
esta base, ha de concluirse que la Diputación Foral de Navarra ha
promovido realmente un conflicto positivo de competencia con la Comunidad
Autónoma del Pais Vaco, en la medida en que ha identificado la resolución
o acto que da origen al conflicto, ha aducido los preceptos constitucionales
y estatutarios en los que apoya su título competencial que considera
violado, y finalmente ha precisado con claridad el contenido del pronunciamiento
que solicita por parte de este Tribunal Constitucional.
En efecto,
la Diputación Foral de Navarra, tanto en el requerimiento efectuado
al Gobierno vasco como en el escrito de interposición del conflicto,
señala que el objeto de la impugnación es la resolución
del Consejo General del País Vasco de 2 de noviembre de 1978, en
la que se acuerda adoptar el «Laurak-Bat» como emblema del
País Vasco, y «el acto» o, mejor dicho, la actuación
reiterada por parte del Gobierno vasco consistente en utilizar como propio
un emblema que incluye el escudo de Navarra. Aduce la Diputación
Foral que dicho uso le corresponde en exclusiva en virtud de la competencia
que le atribuye el art. 4.2 de la Constitución y la disposición
adicional primera de la misma, por lo que la actuación del Gobierno
vasco infringe los mencionados preceptos constitucionales, así como
el art. 5.2 del Estatuto Vasco, al mismo tiempo que vulnera la disposición
transitoria cuarta de la Norma Fundamental y el art. 2.2 del mencionado
Estatuto. En consecuencia, solicita de este Tribunal Constitucional que
declare la competencia exclusiva de la Diputación Foral de Navarra
para disponer sobre el uso de su escudo de armas y, en consecuencia, anule
el acto del Gobierno vasco y, subsidiariamente, el acuerdo de 2 de noviembre
de 1978 del Consejo General del País Vasco, disponiendo que se excluya,
elimine o quite del escudo de la Comunidad Autónoma del País
Vasco el escudo de armas de Navarra.
b) El
Gobierno vasco sostiene, igualmente, que el presente no es un conflicto
jurídico sino político. Ahora bien, el hecho de que en la
base de este conflicto, como en general de todos los que se suscitan entre
los órganos legitimados para promoverlos, existan razones o motivaciones
de índole o naturaleza política no desvirtúa en absoluto
el carácter jurídico de los mismos, siempre que reúnan,
como sucede en el caso que nos ocupa, los requisitos de admisibilidad legalmente
establecidos.
5. Por
lo que se refiere ya a la cuestión de fondo del conflicto planteado,
la Diputación Foral de Navarra entiende -según se deduce
del escrito de alegaciones y del de requerimiento que sirve de base al
planteamiento del conflicto que la actuación del Gobierno vasco,
al incorporar las cadenas como elemento propio de su escudo, infringe fundamentalmente
el art. 4.2 y la disposición adicional primera de la Constitución.
a) El
art. 4.2 de la Constitución, porque, al señalar éste
que los Estatutos podrán reconocer banderas y enseñas propias
de las Comunidades Autónomas, está atribuyendo competencias
a cada Comunidad o Territorio Foral dentro de sus límites, a la
vez que veda la usurpación de aquellos emblemas privativos que por
razones históricas pertenecen a otra Comunidad Autónoma o
a otro Territorio Foral.
b) La
disposición adicional primera, porque, al utilizar el «Laurak-Bat»
sin autorización ni asentimiento de la Diputación Foral de
Navarra, el Gobierno vasco desconoce y viola «el derecho histórico»
de Navarra a utilizar en exclusiva su escudo, siendo así que la
mencionada disposición proclama el amparo y respeto a los derechos
históricos de los territorios forales.
En definitiva
a juicio de la Diputación Foral, la actuación del Gobierno
vasco infringe los mencionados preceptos por cuanto invade la competencia
que corresponde a Navarra para utilizar de forma exclusiva su escudo de
armas.
Por
otra parte -añade-, al incorporar el escudo de Navarra al emblema
de la Comunidad Autónoma del País Vasco, el Gobierno vasco
se irroga una iniciativa respecto a la integración del Territorio
Foral de Navarra en dicha Comunidad que constitucionalmente no le corresponde
y, en cierto modo, esta pretendiendo, al menos simbólicamente, hacer
efectiva esa integración. Por su
parte, el Gobierno vasco no niega que las cadenas se identifican tradicionalmente
con Navarra, y reconoce la competencia de esta Comunidad para definir sus
propios simbolos. Pero, frente a la tesis mantenida por la Diputación
Foral, sostiene que el derecho a utilizar el escudo de armas de Navarra,
o alguno de sus elementos, no es un derecho que pueda reclamar para si
con carácter exclusivo dicha Diputación, y que, además,
el «Laurak-Bat» no incorpora el escudo de Navarra, a no ser
que se pretenda identificar las cadenas que en él figuran con la
totalidad del escudo. En cualquier caso -añade-, el hecho de que
otros escudos recojan las cadenas que también figuran en el de Navarra
no afecta al ejercicio de la competencia de ésta para definir sus
propios simbolos, ya que éstos no invaden ni alteran la distribución
competencial.
Finalmente,
alega el Gobierno vasco que la inclusión de las cadenas en el «Laurak-
Bat» no implica consecuencia jurídica alguna con respecto
a la decisión que pueda adoptar Navarra en relación con su
vinculación a la Comunidad Autónoma del Pais Vasco; ni la
prejuzga, ni la condiciona.
6. La
Diputación Foral de Navarra apoya la competencia cuya titularidad
reivindica, en el art. 4.2 de la Constitución, así como en
la disposición adicional primera de la misma que reconoce y ampara
los derechos históricos, entre los que se encuentra -dice- su derecho
a utilizar de forma exclusiva las cadenas de su escudo.
Pero,
como ha señalado este Tribunal Constitucional en Sentencia de 18
de diciembre de 1984 (conflicto positivo de competencia núm. 568/1983),
los derechos históricos de las Comunidades y Territorios Forales
a que alude la mencionada disposición no pueden considerarse como
un título autónomo del que puedan deducirse específicas
competencias, pues la propia disposición establece que la actualización
se llevará a cabo en el marco de la Constitución y de los
Estatutos de Autonomia. Por ello la cuestión de fondo controvertida
en el presente proceso viene a centrarse, en definitiva, en el análisis
del contenido competencial del art. 4.2 de la Constitución.
En principio,
las competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas son
las que derivan de los arts. 148 y 149 de la Constitución, según
la vía de acceso a la autonomía seguida por la Comunidad.
Ahora bien, aunque es cierto que tales preceptos constitucionales constituyen
el marco básico de la distribución competencial entre el
Estado y las Comunidades Autónomas y, en consecuencia, el marco
de referencia principal que han de tener en cuenta los Estatutos de Autonomía
a la hora de determinar las competencias que asume cada Comunidad, no está
excluido que algunas de éstas tengan su base en otros preceptos
constitucionales. Así, el art. 147.2 d) de la Constitución,
al referirse a las competencias contenidas en los Estatutos, no remite
exclusivamente a las determinadas en el Titulo VIII, sino que lo hace,
más amplia o genéricamente, al «marco establecido en
la Constitución». Por otra parte, nada impide que la atribución
constitucional de una determinada competencia como propia de alguna Comunidad
Autónoma encierre también el reconocimiento de uno de los
derechos históricos a que hace referencia la disposición
adicional primera de la Norma Fundamental.
«Dentro
del marco establecido en la Constitución» se encuentra la
competencia de cada Comunidad Autónoma para establecer «la
bandera y enseña propia», que tiene su apoyo constitucional
en el art. 4.2, según el cual los Estatutos «podrán
reconocer» tales banderas y enseñas, término este último
en el que hay que incluir los escudos por cuanto, en definitiva, representan,
al igual que las banderas, el símbolo identificador de la correspondiente
Comunidad, y en ocasiones, como es el caso de Navarra, aparecen insertos
en ellas.
Este
«reconocimiento constitucional», que no tiene precedente en
el constitucionalismo español ni en el Derecho comparado europeo,
es una forma de expresión a través de los símbolos
de la organización del Estado en Comunidades Autónomas. Y
la potestad conferida en el art. 4.2 para «reconocer» en los
Estatutos -cuyo carácter de norma institucional básica de
cada Comunidad consagra el art. 147.1 de la Constitución- las banderas
y enseñas «propias de las Comunidades Autónomas»
entraña así necesariamente la atribución a ésta
de la competencia para determinar qué simbolos reconocen o establecen
como «propios», competencia que podrán ejercer o no,
por cuanto el contenido estatutario en este punto no es necesario u obligatorio
desde el punto de vista constitucional. En la realidad, dicho reconocimiento
estatutario ha supuesto en unas ocasiones la definición del símbolo
en los propios Estatutos; en otras, en Leyes emanadas de los respectivos
Parlamentos, a las que los correspondientes Estatutos remiten; finalmente,
los de Galicia y Asturias se limitan a afirmar la existencia de un escudo
propio, habiéndose realizado posteriormente por Ley su regulación.
En el
caso de Navarra, su escudo aparece reconocido en el art. 7.1 de la Ley
Orgánica 13/1982, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen
Foral de Navarra, que reproduce el art. 1.° de la Norma sobre Bandera
y Escudo de Navarra aprobada por el Parlamento Foral el 26 de octubre de
1981, tal como preveía el art. 4.° de la misma, y actualiza
el derecho histórico a utilizarlo que la Constitución, en
su disposición adicional primera, ampara y protege.
Por lo
que se refiere al País Vasco, el art. 5.2 de su Estatuto se limita
a declarar que «se reconocen las banderas y enseñas propias
de los territorios históricos que integran la Comunidad Autónoma».
7. Las
posturas mantenidas por la Diputación Foral de Navarra y el Gobierno
vasco parten de la competencia de las Comunidades Autónomas para
configurar su propio escudo; de lo que discrepan es del alcance de la misma.
Así lo pone de manifiesto el Gobierno vasco al argumentar en su
escrito de alegaciones que no aparece demostrado que «por el hecho
de que otros escudos recojan las cadenas que figuran en el de Navarra,
ésta ha perdido el derecho a disponer de su propia competencia para
definir sus propios símbolos», o cuando manifiesta que «no
existe invasión de la competencia de Navarra para definir los propios
símbolos» y que nadie ha impedido que Navarra «pueda
ejercitar las potestades que corresponden a su ámbito competencial
propio».
Ahora
bien, para determinar el alcance de dicha competencia, en relación
con la utilización de las cadenas del escudo de Navarra en el emblema
del País Vasco, es preciso tener en cuenta la naturaleza de los
emblemas en cuanto símbolos políticos.
No puede
desconocerse que la materia sensible del símbolo politico -en este
caso, las seculares cadenas del escudo de armas navarro- trasciende a si
misma para adquirir una relevante función significativa. Enriquecido
con el transcurso del tiempo, el símbolo político acumula
toda la carga histórica de una comunidad, todo un conjunto de significaciones
que ejercen una función integradora y promueven una respuesta socioemocional,
contribuyendo a la formación y mantenimiento de la conciencia comunitaria,
y, en cuanto expresión externa de la peculiaridad de esa Comunidad,
adquiere una cierta autonomía respecto de las significaciones simbolizadas,
con las que es identificada; de aquí la protección dispensada
a los símbolos políticos por los ordenamientos jurídicos.
Al simbolo político corresponde, pues, al lado de una función
significativa integradora, una esencial función representativa e
identificadora, que debe ejercer con la mayor pureza y virtualidad posibles.
En el caso de Navarra, su escudo posee en alto grado las características
que la doctrina estima deben poseer los símbolos políticos:
es llamativo y se graba fácilmente en la memoria, lo que facilita
su inmediata identificación con la Comunidad política que
representa.
Como
se recoge en el preámbulo del acuerdo de 22 de enero de 1910 de
la Diputación Foral de Navarra, desde poco después de la
batalla de las Navas de Tolosa (1212) el escudo en cuestión tiene
como elemento esencial, según tradición constante, cadenas
de oro sobre fondo de gules con una esmeralda en el centro de unión
de los ocho brazos de eslabones.
A partir
de dicho acuerdo, por el que se uniforman las distintas variantes históricas
del escudo, éste experimenta algunas modificaciones -se sustituye
la corona real por la mural en 1931, se restablece la corona real en 1937,
y en este mismo año se adapta al escudo la Cruz Laureada de San
Fernando-, pero estas modificaciones no afectan a lo que constituye su
elemento esencial. Este cobra definitivo relieve en la Norma sobre Bandera
y Escudo de Navarra, aprobada por el Parlamento Foral en sesión
plenaria celebrada el 26 de octubre de 1981, cuyo art. 1 reduce de nuevo
el escudo a las cadenas de oro sobre las que figura la corona real. Y en
esta forma aparece también definido en el art. 7 de la Ley Orgánica
13/1982, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral
de Navarra.
No cabe,
pues, duda de que ésta posee un «emblema propio» y que
las cadenas que en él figuran constituyen el elemento identificador
de Navarra. Elemento que fue incorporado, además, con tal carácter
al escudo de España y que, como tal, es reconocido en el Reglamento
aprobado por el Real Decreto 1511/1977, de 21 de enero, el cual, al describir
el escudo de España, señala que en los cuarteles segundo
y tercero, partidos, figura «una cadena de oro puesta en orla, en
cruz y en aspa, con un punto de sinople en abismo, que es de Navarra».
Y con análoga descripción aparece en el cuarto cuartel del
actual escudo de España, aprobado por Ley 33/1981, de 5 de octubre.
8. La
función identificadora del símbolo político, a que
venimos haciendo referencia, determina que la competencia reconocida a
las Comunidades Autónomas en esta materia no se agote en la potestad
para fijar las características de sus propios símbolos, sino
que abarque también -ya que de otro modo la relación de identidad
quedaría rota- la potestad frente a las demás Comunidades
para regular de forma exclusiva su utilización, regulación
que, de hecho, algunas Comunidades han llevado a cabo al mismo tiempo que
configuraban su escudo propio. Ello implica que dichos símbolos
no pueden ser utilizados sin el consentimiento de la Comunidad a que corresponden,
ni apropiándose de ellos aisladamente, ni integrándolos como
tales símbolos identificadores en el emblema de otra Comunidad.
El contenido de la competencia así definida supone, por consiguiente,
un limite a la competencia de cada Comunidad Autónoma para establecer
o configurar su propio emblema.
Por ello,
sólo si se considera que el contenido de la competencia controvertida
se reduce a la potestad para fijar las características del propio
símbolo, podría afirmarse -como hace la representación
del Gobierno vasco- que la adopción del «Laurak-Bat»
como emblema del País Vasco no invade el ámbito competencial
de Navarra.
En efecto,
de lo anteriormente expuesto se deduce que nadie ha impedido a Navarra
ejercitar tal potestad. Y tampoco puede decirse que exista una apropiación
del escudo de Navarra por parte del Gobierno de la Comunidad Autónoma
Vasca, ya que, junto a las cadenas, el «Laurak-Bat» contiene
los emblemas de los tres territorios que actualmente integran dicha Comunidad.
Pero,
si la competencia objeto del presente conflicto comprende también,
como hemos puesto de relieve anteriormente, la potestad de una Comunidad
para regular en exclusiva la utilización del símbolo que
la identifica, lo que impide, en consecuencia, que otra lo integre en su
emblema en virtud precisamente de ese carácter identificador, entonces
es preciso concluir que la adopción del «Laurak-Bat»
como emblema del País Vasco invade el ámbito competencial
de Navarra.
9. La
representación del Gobierno Vasco sostiene que el derecho a utilizar
las cadenas no es exclusivo de Navarra y que por lo tanto la adición
de las mismas al escudo vasco no puede afectar a las competencias que corresponden
a aquélla. Pero esta tesis no tiene en cuenta dos hechos fundamentales:
que las cadenas se insertan dentro del emblema vasco, no como un arma más,
sino como el elemento identificador de Navarra, y que la inserción
de un cuarto cuartel en dicho emblema tiene un significado heráldico
especifico -la incorporación de un territorio- que no puede desconocerse
o infravalorarse. .
Ello
aparace claramente expresado en el que puede considerarse precedente del
acuerdo de 2 de noviembre de 1978 del Consejo General del País Vasco,
relativo al controvertido «Laurak-Bat»: el Decreto de 19 de
octubre de 1936 de la Presidencia del Gobierno de Euzkadi, por el que se
aprueba el emblema y bandera que habría de utilizar el País
Vasco en su vida oficial. En efecto, en el preámbulo de dicho Decreto
se manifiesta que el emblema del Gobierno y la bandera o pabellón
son símbolos de una nueva entidad surgida a la vida pública
oficial con la promulgación del Estatuto de Autonomia de 1936. Y
se añade que, dado que el territorio de Euzkadi está integrado
por Alava, Guipúzcoa y Vizcaya, «previéndose en el
Estatuto la incorporación de Navarra a este territorio» (así
se dice literalmente en el Decreto aun que lo cierto es que el Estatuto
nada prevé al respecto), el emblema del Gobierno de Euzkadi ha de
contener las armas de Alava, Guipúzcoa, Vizcaya y Navarra en un
solo blasón de cuatro cuarteles cercados por una corona de hojas
de roble, recuerdo del árbol de las libertades de Guernica.
El mismo
sentido puede asignarse al acuerdo del Consejo General Vasco de 2 de noviembre
de 1978, que reconoce que el emblema adoptado recoge los escudos heráldicos
de los territorios históricos del País Vasco y lo reproduce
tal como fue definido en el mencionado Decreto de 1936.
10. La
representación del Gobierno Vasco señala, por otra parte
-y en tal sentido aporta documentación-, que el «Laurak-Bat»
tiene una tradición histórica que no puede desconocerse.
Pero, en realidad, de los documentos aportados lo que se deduce no es la
existencia histórica de un escudo símbolo de una Comunidad
política, sino de un lema que refleja una aspiración integradora
compartida en ciertos momentos históricos por los cuatro territorios
en cuestión: «la unión de cuatro pueblos gemelos»,
«la noble alianza de cuatro provincias que, asociadas para sus intereses
comunes -de orden económico y cultural- pueden labrar su ventura
y su engrandecimiento», con expresiones que se recogen en las actas
de las sesiones de la Diputación Foral de Navarra, que acompañan
al escrito de alegaciones del Gobierno vasco.
Pero
ese proyecto de unión política de los cuatro territorios
históricos, que es constitucional y estatutariamente legítimo
por cuanto la Norma Fundamental prevé la posible incorporación
de Navarra en la disposición transitoria cuarta, y asi se recoge
en el art. 2.2 del Estatuto Vasco, no puede plasmarse, sin embargo, en
el momento presente, en un emblema oficial identificador, como tal, de
la Comunidad Autónoma Vasca. En tanto Navarra constituya una Comunidad
Foral con régimen, autonomía e instituciones propias (art.
1 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del
Régimen Foral de Navarra), y la Comunidad Autónoma del País
Vasco abarque los territorios históricos de Alava, Guipúzcoa
y Vizcaya (Art. 2 del Estatuto de Autonomía Vasco), la utilización
del «Laurak-Bat» como emblema oficial por el Gobierno vasco
carece de apoyo constitucional y estatutario y, en la medida en que integra
el símbolo identificador de Navarra antes de que ésta, haciendo
uso de la iniciativa que le atribuye la mencionada disposición transitoria
cuarta, haya manifestado su voluntad de integración, invade y lesiona
la competencia que corresponde a la Comunidad Foral de Navarra en relación
con su propio símbolo, de acuerdo con lo indicado en el fundamento
jurídico 8°.
11. El
art. 66 de la LOTC, incluido en la regulación de los conflictos
positivos de competencia, establece que la Sentencia de este Tribunal declarará
la titularidad de la competencia controvertida y acordará, en su
caso, la anulación de la disposición, resolución o
actos que originaron el conflicto en cuanto estuvieren viciados de incompetencia,
pudiendo disponer lo que fuera procedente respecto de las situaciones de
hecho o de derecho creadas al amparo de la misma.
En el
presente caso, de acuerdo con las consideraciones anteriores, procede declarar
que corresponde a la Comunidad Foral de Navarra la titularidad de la competencia
controvertida, en los términos expresados en el fundamento jurídico
8.°
Por otra
parte, el acuerdo del Consejo General Vasco, de 2 de noviembre de 1978,
antes mencionado, ha servido de base normativa al Gobierno vasco para su
actuación reiterada consistente en utilizar como emblema oficial
el denominado «Laurak-Bat», que incluye en su cuarto cuartel
las cadenas de Navarra. Por eso la Diputación Foral de Navarra,
además de solicitar como primer pronunciamiento de nuestro fallo
la declaración de que la competencia controvertida le corresponde
a ella, como competencia exclusiva, pretende también la anulación
del «acto del Gobierno vasco» o «subsidiariamente»
la del acuerdo de 2 de noviembre de 1978. Es cierto que éste es
anterior a la aprobación y promulgación de la Constitución,
pero como sus efectos se han prolongado tras la entrada en vigor de aquélla
procede aquí la anulación de aquel acuerdo de conformidad
con la disposición transitoria segunda, 1, y el art. 66 de la LOTC.
Anulando el acuerdo de 2 de noviembre de 1978, carecen de apoyo normativo
los diferentes actos singulares de utilización del emblema en cuestión,
si bien no es posible anular cada uno de ellos de modo singular y expreso,
dado que se trata de un conjunto indeterminado de actos que, por lo demás,
no se ha acreditado produzcan efectos jurídicos propios; no procede,
por ello, adoptar decisión alguna respecto de las situaciones de
hecho o de derecho creadas al amparo del acuerdo que se anula.
Por último,
y como es obvio, la declaración de la titularidad de la competencia
controvertida, y consiguiente nulidad del acuerdo de 2 de noviembre de
1978, lleva consigo el efecto de que la Comunidad Autónoma del País
Vasco no pueda utilizar el emblema adoptado en dicho acuerdo.
FALLO En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA, Ha decidido
1.°
Declarar que la titularidad de la competencia controvertida corresponde
a la Comunidad Foral de Navarra, en los términos expresados en el
fundamento jurídico octavo.
2.°
Declarar la nulidad del acuerdo de 2 de noviembre de 1978 del Consejo General
del País Vasco.
Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado». Dada en Madrid, a veintinueve
de julio de mil novecientos ochenta y cinco.
Voto
Particular
Disentimos
de la decisión de la mayoría por entender que ni el uso que
los órganos de la Comunidad Autónoma del Pais Vasco hacen
del escudo de dicha Comunidad, ni el acuerdo del Consejo General del Pais
Vasco por el que se adoptó tal escudo, que son los objetos del presente
conflicto, violan el orden de competencias establecido en la Constitución,
en los Estatutos de Autonomía o en las Leyes correspondientes (art.
63.1 de la LOTC). Como esa violación es el único fundamento
posible de una pretensión en esta vía y, por consiguiente,
el único fundamento también en el que puede apoyarse una
Sentencia estimatoria, su inexistencia debería haber llevado a rechazar
la demanda de Navarra. Esta hubiera sido, a nuestro juicio, la decisión
jurídicamente adecuada. Que el
acuerdo adoptado el 2 de noviembre de 1978 por el Consejo General Vasco
no violó el orden de competencias establecido por la Constitución,
los Estatutos, etc. es cosa harto evidente. Prescindiendo de toda consideración
acerca del ámbito potencial que el Real Decreto 1/1978, de 4 de
enero, atribuía a tal Consejo, baste con decir que ni ese acuerdo
ni acto alguno de ningún poder pueden violar un orden de competencias
inexistente y, como es claro, el 2 de noviembre de 1978 no había
entrado en vigor la Constitución, ni ningún Estatuto de Autonomía,
ni ninguna de las «Leyes correspondientes» que son los cuerpos
normativos de los que resulta el orden competencial que se dice violado.
La decisión de la que disentimos no ofrece razón alguna para
la anulación de ese acuerdo, si no es la de que el mismo no ha agotado
sus efectos o que éstos se han prolongado tras la entrada en vigor
de la Constitución. Prescindiendo, de nuevo, de que tal razón
sólo puede utilizarse para la determinación de los plazos
previstos en la Ley Orgánica de este Tribunal para acudir ante él,
pero no para convertir en ilegítimos los actos anteriores a la Constitución
y no contrarios a ella y prescindiendo también de la elemental consideración
de que, si no hay precepto constitucional alguno -y no lo hay- que consagre
el escudo de Navarra, los efectos prolongados del acuerdo en cuestión
no serán lesivos para ésta desde la entrada en vigor de la
Constitución, sino, si acaso, desde la promulgación de la
Ley de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral (Ley
Orgánica 13/1982), lo que de esa escueta razón queda claro
es que la supuesta violación del orden de competencias constitucional
y estatutariamente establecido o, más en concreto (fdto. 8.°)
la invasión del ámbito competencial de Navarra no es tanto
consecuencia directa del acuerdo, en su dia legitimo, como del uso que
los poderes vascos vienen haciendo del producto de tal acuerdo, esto es,
del debatido «Laurak-Bat». Con ello entramos en el meollo de
la cuestión.
La decisión
de la que disentimos se apoya para negar la licitud jurídica de
este uso «en el análisis del contenido competencial del art.
4.2 de la Constitución» en el que ve una «atribución
a éstas (i.e., las Comunidades Autónomas) de la competencia
para determinar qué símbolos reconocen o establecen como
propios». Basta una simple lectura del indicado precepto para evidenciar
lo errado de tal interpretación, pues en él no se atribuye
competencia alguna a ninguna Comunidad Autónoma, sino que se autoriza
a las Cortes Generales, como órgano titular de la potestad legislativa
(art. 66.2 de la C.E.) y por tanto órgano único con facultades
para adoptar las Leyes Orgánicas que aprueban los Estatutos de Autonomía
(art. 81.1 de la C. E.), para reconocer en éstos las banderas y
enseñas propias de las Comunidades Autónomas. Es cierto que
en algunos casos, y con un entendimiento laxo de la reserva de Ley, las
Cortes Generales han transferido a las Asambleas legislativas de ciertas
Comunidades Autónomas la facultad de determinar sus respectivos
escudos y en un caso, incluso, su bandera. No ha sido así, sin embargo,
en el caso de Navarra, cuya norma estatutaria fija ya el escudo, que no
puede ser alterado por los órganos navarros, que tienen sólo
el derecho a utilizarlo y, claro está, en ejercicio de sus competencias
propias, la posibilidad de regular y proteger su uso en el ámbito
territorial propio. Como ni esa utilización del escudo propio por
parte de los órganos de Navarra, ni el ejercicio de las competencias
propias de estos órganos a fin de regular dentro del territorio
del viejo Reino el uso de dicho escudo se han visto en modo alguno impedidos
u obstaculizados por la utilización que las autoridades del País
Vasco hacen del «Laurak-Bat», la decisión mayoritaria,
tras atribuir a Navarra una competencia
constitucional de la que carece,
se ve obligada a ampliar el contenido de dicha inexistente competencia
para incluir en ella la potestad de impedir a las demás Comunidades
el uso de los símbolos propios, de manera que éstos «no
puedan ser utilizados sin el consentimiento de la Comunidad a que corresponden,
ni apropiándose de ellos aisladamente, ni integrándolos como
tales símbolos identificadores en el emblema de otra Comunidad».
Como resulta evidente, con esta ampliación del contenido de la supuesta
competencia lo que quiebra es el concepto mismo de competencia, que no
es entendido ya como un haz concreto de potestades que se ejercen válidamente
dentro de un territorio concreto, sobre personas determinadas y respecto
de materias definidas, sino como un derecho de propiedad sobre un símbolo.
La precisión misma que en la Sentencia se hace de que esta facultad
de uso exclusivo se posee frente a las demás Comunidades y por lo
tanto no frente al Estado (precisión cuya razón de ser es
bien obvia) patentiza esta naturaleza no competencial de tal hipotética
facultad.
De todo cuanto antecede se desprende necesariamente la conclusión de que el uso por la Comunidad Autónoma del País Vasco del «Laurak-Bat», que sin duda puede herir los sentimientos de muchos navarros e incluso, tal vez, resultar poco concorde con la exigencia constitucional (art. 2 de la C.E.) de solidaridad entre las nacionalidades y regiones que integran España, no es contrario al orden de competencias vigente y no invade la competencia propia de Navarra, pues tal uso, en palabras que tomamos de la propia Sentencia de la que disentimos, «no produce efectos jurídicos propios». Madrid, a veintinueve de julio de mil novecientos ochenta y cinco. |
Autores de la sección:
Juan Durán Alba
Ana Mª Redondo García